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澳門刑事起訴法庭制度探析
徐京輝檢察官


〔摘要〕刑事起訴法庭制度是以法官制約偵查和控訴的訴訟制度，其產生於檢察權不發達的歷史時期。隨著檢察權逐漸發展成為司法權的組成部分，特別是法律賦予檢察院領導偵查及控訴的司法職能後，刑事起訴法庭制度的某些設置與審檢分立原則的衝突便日趨明顯。本文根據《基本法》為澳門確立的審檢分立的司法制度的要求，剖析了澳門現行刑事起訴法庭制度，指出了此制度中存在的審檢職能模糊不清的缺陷及其實際運作中的主要問題，並對革新刑事起訴法庭制度提出了具體設想。

〔關鍵詞〕  《基本法》  刑事起訴法庭制度  檢察院  審檢分立

一、刑事起訴法庭制度的由來

刑事起訴法庭制度又稱預審制度，是指由法官介入偵查或控訴行為行使特定職權的刑事訴訟制度。

預審制度是早期大陸法系國家刑事訴訟中特有的一種制度，其最早產生於法國。1808年12月16日，法國頒佈的刑事訴訟法典，採用了起訴、預審和審判相分離的訴訟制度，規定檢察機關行使起訴權，預審法官行使預審權，審判法官行使審判權。為此，法國當時設立了專門負責審查檢察官提交的案件偵查結論的“審議庭”，以決定是否將案件提交法院審判。當時的“審議庭”由三名法官組成，其中一名稱為預審法官。預審法官負責決定是否將案件提交“審議庭”進行審查。1856年，法國國民議會又通過一項法律，撤銷了“審議庭”這一機構，並將審查檢察官提交案件的權力完全賦予了預審法官。根據法國現行刑事訴訟法的規定，刑事案件的偵查分為初步偵查和正式偵查兩個階段。前者是指以檢察官和司法警察為主進行的偵查工作。後者是指預審法官接手案件後所進行的偵查工作，又稱為預審。在法國，預審法官在刑事訴訟中具有雙重職能，一是領導和指揮對現行重罪和輕罪的偵查；二是批準拘留、逮捕、司法管制和臨時羈押，並對刑事案件進行預審。[1] 根據該法第79條規定：“重罪案件必須進行預審；輕罪案件除法律有特別規定外，可以選擇性進行預審；……違警罪案件也可以進行預審。”不難看出，法國的預審法官在刑事訴訟的偵查階段享有廣泛及重大的權限。這是法國刑事訴訟制度的一大特點，也是法國司法傳統的延續。

1871年以前的德國，刑事偵查基本上也是由法官負責的。1871年以後，法官的偵查權力逐漸受到限制。1879年生效的德國刑事訴訟法典首次明確規定，檢察院領導刑事偵查及決定是否起訴。至此，法官在偵查階段的訴訟權力在很大程度上被削減。儘管如此，直到現在，法律雖然規定法官已不再享有偵查權，且亦不再對檢察院提出的控訴進行審前審查，以決定是否提交審判，但仍規定，對於特定的偵查行為須由法官作出決定。[2]

我國臺灣地區刑事訴訟中預審制度的演變所經歷的過程與德國基本相同。[3]

澳門現行刑事起訴法庭制度(原稱預審制度)直接源自葡國(葡國的預審制度借鑒的則是法國和德國的預審制度和傳統)，其設立於1976年(葡國第591/76號令)。當時的預審法院(法官)的主要職責是對可能判處二年以上徒刑的案件進行初步偵訊，並對檢察院的控訴作出司法核實，以決定是否將案件提交審判。[4] 此後，葡國對預審制度進行了一系列改革，取消了由預審法官主導偵查的規定。但仍保留預審法官對特定偵查行為的決定權和預審權。

1997年4月1日澳門現行《刑事訴訟法典》開始生效，該法典對先前澳門施行的預審制度作出了重大修改。由於該法典主要是由葡國法律專家起草的，故其基本上照搬了葡國當時施行的預審制度。這部法典於1999年12月20日過渡成為澳門特別行政區的法律，因而得以繼續適用。澳門《基本法》第85條第2款明確規定：“原刑事起訴法庭的制度繼續保留。”因此，回歸後，預審制度只在名稱上更改為刑事起訴法庭制度，其基本內容則完整地保存了下來。

應該指出，預審制度是伴隨西方國家倡導的“法治”及司法獨立精神而產生的。其最初設立的主旨在於制約行政權(警察權)在刑事訴訟中的行使，以體現三權分立，進而監督刑事訴訟的合法性及保障人權。就本質而言，預審法官所進行之工作與偵查基本相同。由此可以說，預審制度從它產生的那一刻起，便有著與生俱來的缺陷，即法官進行偵查，甚至決定是否將刑事案件提交審判，這與法官依“不告不理”原則(亦稱彈劾原則)行使審判職能的法理是相違背的，亦與法官應是中立裁判者的角色相衝突。因此，預審制度的合理性一直受到質疑，特別是在近現代檢察制度作為司法制度日臻成熟和完善以後，這一制度對審檢分立原則造成的衝擊則更加明顯。有鑒於此，法官過早介入刑事訴訟以及進行偵查和起訴等弊端已為許多國家所關注，不少國家更廢止了預審制度。[5]

二、刑事起訴法庭制度概覽

刑事起訴法庭制度是澳門刑事訴訟制度的重要組成部分。此制度不僅涉及刑事訴訟的偵查和預審階段，而且還涉及刑罰及保安處分的執行階段，因而成為澳門刑事訴訟制度中一個頗具特色的制度。

1999年12月20日澳門回歸祖國後，根據《基本法》的規定，澳門特別行政區設立了初級法院、中級法院和終審法院。《司法組織綱要法》對《基本法》所確立的澳門法院的架構作出了具體規定。根據《司法組織綱要法》第10條(法院的種類)的規定，澳門設有第一審法院、中級法院及終審法院。第一審法院包括初級法院和行政法院。刑事起訴法庭則設於初級法院內。[6]

根據澳門現行法律規定，初級法院對刑事案件的管轄權分別由刑事(審判)法庭和刑事起訴法庭行使。前者的職能是對刑事案件進行審判，後者的職能主要包括偵查方面的審判職能及預審職能。目前，初級法院設有三個刑事(審判)法庭及兩個刑事起訴法庭。[7] 這裡需指出的是，雖然刑事起訴法庭屬初級法院之組成部分，但是，倘有關的刑事案件第一審法院為中級法院或終審法院時，刑事起訴法庭的權限亦轉為由相應級別的法院行使。[8]

刑事起訴法庭作為初級法院的專門法庭，對刑事案件享有特定的管轄權。

《司法組織綱要法》第29條(刑事起訴法庭)規定：

“一.刑事起訴法庭有管轄權在刑事訴訟程序中行使在偵查方面的審判職能、進行預審以及就是否起訴作出裁判。

二.刑事起訴法庭有管轄權執行徒刑及收容保安處分，……。”

《刑事訴訟法典》第11條亦規定，刑事起訴法庭法官依該法典之規定，行使在偵查方面的審判職能、進行預審以及就是否起訴及最簡易訴訟程序作出裁判。

根據以上法律規定，刑事起訴法庭在刑事訴訟中的權限主要包括四個方面：

(一)在偵查方面行使審判職能；[9]

(二)進行預審，以決定是否起訴；

(三)在最簡易訴訟程序中作出裁判；

(四)執行徒刑和收容保安處分。

下面我們就刑事起訴法庭這四方面的權限分別進行闡述。

(一)刑事起訴法庭在偵查方面的審判職能

1.刑事起訴法庭法官的專屬權限

根據《刑事訴訟法典》的規定，刑事起訴法庭法官(原稱預審法官)在偵查期間享有兩類專屬職權：

第一類：必須由刑事起訴法庭法官親身到場作出的特定訴訟行為，其包括：

(1)對被拘留之嫌犯進行首次司法訊問；

(2)採用強制措施或財產擔保措施；[10]

(3)在律師事務所、醫生診所或銀行場所進行搜索和扣押；

(4)首先知悉被扣押函件的內容；

(5)法律明文規定的其他行為。[11]

這裡有必要提及的是，法律還規定，對於符合特定條件的案件，根據檢察院的建議，刑事起訴法庭法官還有權決定將有關案件歸檔或暫時中止相關之訴訟程序。[12]

第二類：必須由刑事起訴法庭法官命令或許可作出的特定訴訟行為，其包括：

(1)通常情況下，命令或許可對住所進行搜索；

(2)命令或許可扣押函件；

(3)命令或許可對電話談話或通訊進行截聽或錄音。

(4)法律明文規定的其他行為。[13]

2.刑事起訴法庭法官行使職權的機制

根據《刑事訴訟法典》的規定，在偵查期間，只有在檢察院、嫌犯或輔助人提出聲請時，刑事起訴法庭法官方可行使上述專屬職權。[14] 此外，遇有緊急情況或如有延誤將構成危險時，刑事警察當局亦可直接向刑事起訴法庭法官提出聲請。由此可見，在偵查過程中，刑事起訴法庭法官是“被動”行使職權，換句話說，刑事起訴法庭法官行使上述專屬權限的前提是有正當性之訴訟主體向其提出聲請。倘無任何聲請，刑事起訴法庭法官不得主動決定作出或採取法律規定的屬其專屬權限範圍內的行為或措施。

刑事起訴法庭法官行使職權的上述機制，就好比一個需要上弦的鐘表，在沒有上弦之前，其自己是不可能運轉的。立法者規定此機制應該說是經過深思熟慮的，除了顯而易見的旨在強調審檢分立、各司其職以及法官在偵查中的“中立”角色的意圖外，我們亦可感覺到，立法者同樣意識到了前述刑事起訴法庭制度在法理上的固有缺陷及法官介入偵查和起訴的“尷尬”情形。

在刑事起訴法庭法官行使職權方面，法律還規定，凡主持某一訴訟程序預審辯論的法官，不得介入該訴訟程序之審判。此限制表明，由於刑事起訴法庭的角色更接近於偵控方，故基於審檢分立、審判公正之精神，刑事起訴法庭法官須在隨後之相關訴訟程序中作出迴避。

(二)刑事起訴法庭的預審權和起訴權

預審是澳門刑事訴訟中介於偵查與審判之間的一個特有階段，其是指在普通訴訟程序中，由刑事起訴法庭法官對偵查終結後提出的控訴決定或將偵查歸檔的決定進行司法核實，以決定是否將案件提交審判而進行的訴訟活動。

預審與偵查同為刑事訴訟的初步階段(或稱審前階段)，但預審是由刑事起訴法庭法官領導進行，並由刑事警察機關輔助。

根據《刑事訴訟法典》的規定，展開預審的情况有兩種：

1.提出控訴後展開預審，即檢察院(公訴罪或告訴罪)或輔助人(自訴罪)提出控訴後，嫌犯可針對檢察院或輔助人控訴的事實聲請預審，而公訴罪或告訴罪中的輔助人亦可針對檢察院未控訴，且對檢察院的控訴構成實質變更的事實聲請預審，請求刑事起訴法庭法官對有關控訴進行司法核實。

2.偵查歸檔後展開預審，即檢察院在偵查終結後，如作出將偵查歸檔的決定，公訴罪或告訴罪中的輔助人，可以聲請刑事起訴法庭法官對檢察院的歸檔決定進行司法核實。

需強調的是，無論是上述哪一種情況的預審，均非強制性的，即並非任何案件均須進行預審，只有在相關之訴訟主體提出聲請時才可展開。不難發現，展開預審的機制同樣反映了刑事起訴法庭法官行使職權的被動性。

預審由預審調查和預審辯論兩個階段組成，前者由法官視情況作出，後者則必須進行。預審結束後，刑事起訴法庭法官應根據預審獲得之資料就是否起訴作出批示。[15] 如果收集到充分跡象，表明已具備對嫌犯科處刑罰或保安處分的前提，刑事起訴法庭法官應就有關事實起訴嫌犯；反之則作出不起訴批示。對於檢察院提出的控訴或作出的歸檔決定，刑事起訴法庭法官可作出不起訴或起訴之批示。根據法律規定，對於刑事起訴法庭法官以檢察院控訴書內所載事實起訴嫌犯的批示，不得提起上訴。從以上內容可以看出，在預審階段，法官已享有了檢控機關的全部權力——調查及起訴。

(三)在最簡易訴訟程序中作出裁判

最簡易訴訟程序，是指對特定的刑事案件，經檢察院建議，並由刑事起訴法庭法官作出判處批示的特別訴訟程序。[16]

根據《刑事訴訟法典》的規定，刑事案件如果同時符合下列條件，可按最簡易訴訟程序審理：1.有關犯罪的刑罰僅為罰金或最高限度不超過二年徒刑(即使可並科罰金)；2.有關程序不取決於自訴；3.檢察院認為在該案件中應具體科處罰金或非剝奪自由的保安處分。

符合上述條件時，須由檢察院向刑事起訴法庭法官提出聲請。檢察院在提出聲請前，應聽取嫌犯、輔助人、有關檢舉人及未成為輔助人的被害人的意見。刑事起訴法庭法官接獲檢察院的聲請後，應作出審查，倘其接受檢察院提出的聲請，應通知檢察院、嫌犯、輔助人、有關檢舉人及未成為輔助人的被害人，按指定的日期和時間到達指定的地方進行聽證。聽證後，如果刑事起訴法庭法官同意在該案件中不應科處徒刑或收容保安處分，則應定出具體的制裁、損害賠償金額及訴訟費用，並詢問在場之人是否同意。如果該等人一致同意，刑事起訴法庭法官則命令將該等同意聲明做記錄，並據此作出判處批示。如果有人不同意刑事起訴法庭法官定出的處罰意見，刑事起訴法庭法官則應移送卷宗以採用其他訴訟形式。

(四)執行徒刑和收容保安處分

刑事起訴法庭具有執行權是《司法組織綱要法》作出的新規定。在該法頒行以前，刑事起訴法庭並不具有執行徒刑和收容保安處分之權限。[17]

根據《司法組織綱要法》的規定，刑事起訴法庭執行徒刑和收容保安處分的權限主要包括認可及執行囚犯重新適應社會的個人計劃、處理囚犯及被羈押人員的投訴、給予及廢止執行刑罰的靈活措施、給予及廢止假釋、延長刑罰、重新審查、複查及延長收容、建議及實施赦免、決定司法恢復權利、巡視監獄等。[18]

三、刑事起訴法庭與檢察院的關係

(一)檢察院的法律地位及其在刑事訴訟中的職責

根據澳門《基本法》和《司法組織綱要法》的規定，澳門的司法機關是指法院和檢察院。法院是唯一有權行使審判職能的司法機關，檢察院是唯一行使法律賦予的檢察職能的司法機關。

作為司法機關，法律賦予了檢察院廣泛的職責和權限。[19] 就刑事訴訟而言，檢察院在刑事訴訟程序中的職責主要包括：

1.實行刑事訴訟；

2.領導刑事偵查；

3.提出並支持控訴；

4.監察刑事警察機關在程序上的行為；

5.維護法院的獨立性、關注法院依法履行職責；

6.促進刑罰和保安處分的執行。

根據法律規定，檢察院在行使職能時不受任何干涉，在訴訟程序中的一切參與僅受合法性及嚴格的客觀標準約束，但檢察官須服從上級依法作出的指示。現行《刑事訴訟法典》第42條還明確規定，檢察院在刑事訴訟程序中有權協助法官發現事實眞相及體現法律。

(二)偵查中刑事起訴法庭與檢察院的關係

根據《刑事訴訟法典》的規定，偵查是指由檢察院領導、並由刑事警察機關輔助進行的，為調查犯罪是否存在，確定犯罪行為人的刑事責任，以及發現和收集証據，以便就是否提出控訴作出決定而採取的一切措施的總體。[20] 偵查是普通訴訟程序的必經階段和最初階段。

作為偵查的領導者，檢察院的權限主要有：1.決定立案權；2.對拘留嫌犯的知悉權；3.採用獲得證據方法的決定權；4.偵查進展的控制權；5.偵查歸檔權和提出控訴權；6.重開偵查的決定權；7.上訴權；8.對特定訴訟行為的建議權。

在偵查過程中，刑事起訴法庭法與檢察院的關係主要表現在實施特定訴訟行為方面。如前所述，在偵查階段，對於實施特定的訴訟行為，檢察院沒有決定權，只有建議權，決定權為刑事起訴法庭法官之專屬權限。此外，刑事起訴法庭對於檢察院作出的某些訴訟行為，還享有有效宣告權和異議審決權。[21]

這裡我們想著重談一下刑事起訴法庭法官行使職權的機制運作中與檢察院有關的兩個帶有爭議性的問題。

1.檢察院建議權的功能

前文指出，刑事起訴法庭法官行使職權的前提條件是法定的訴訟主體提出聲請。由於檢察院領導偵查，因此，在偵查階段，通常是由檢察院向刑事起訴法庭法官提出相關的聲請，建議該法官作出屬其專屬權限之訴訟行為。

那麼檢察院的建議具有何種功能呢？換句話說，檢察院的建議對法官有無約束力呢？

回答此問題前，我們不妨先舉個例子。根據《刑事訴訟法典》的規定，在偵查期間，適用強制措施必須由檢察院向刑事起訴法庭法官提出建議，並由該法官決定是否採用檢察院所建議採用之強制措施。[22] 假設檢察院建議法官對嫌犯適用一項或兩項非剝奪自由的強制措施，法官可否對嫌犯適用檢察院未建議適用的其他非剝奪自由之強制措施，或檢察院建議對嫌犯適用非剝奪自由之強制措施，法官可否自行決定對嫌犯採用羈押措施呢？

在此問題上存在兩種截然不同的觀點：一種認為，檢察院的提請建議僅具有提起適用強制措施程序的作用，有關建議僅供法官參考，並不約束法官的具體決定，法官可自由裁量應適用何種強制措施，包括檢察院沒有建議採用的強制措施。我們姑且稱此種觀點為“起因論”。另一種觀點認為，檢察院的提請建議不僅具有提起適用強制措施程序的作用，而且還限定了法官採用強制措施的範圍和種類，法官不得脫離檢察院的提請建議，採取檢察院未建議之強制措施。我們可稱此種觀點為“限制論”。

本人曾於多年以前撰文表示同意“限制論”的觀點，[23] 並指出“限制論”明確和突顯了法院和檢察院在刑事訴訟中的不同職能和作用，符合刑事偵查由檢察院領導進行的法律規定和精神。況且，從司法實踐看，檢察院關於採用強制措施的聲請並不是簡單空泛的提議，而是有充分事實和法律依據的具體提議。檢察院的提議實際上是其在領導偵查中，為保障訴訟順利進行而作出的決定。本人現在仍堅持這一觀點。

這裡需進一步強調的是，法律將採用強制措施的決定權賦予法官，其根本目的在於保障嫌犯的合法權利(人身和財產)不受侵犯。因此，法官的責任僅在於對檢察院建議採用的強制措施進行合法性審查，並決定採用與否，而非是對檢察院沒有聲請的其他問題主動進行審理及決定。否則便會有悖於其應聲請作出專屬訴訟行為的法律規定。此外，從法官行使職責看，“不告不理”的原則同樣適用於偵查階段對採用強制措施作出決定，即對於屬刑事起訴法庭法官專屬權限的相關強制措施應是“無聲請無措施”。

或許有人會以法官享有自由裁量權為理由來說明刑事起訴法庭法官有權決定採用不同於檢察院建議之強制措施。

對此觀點我們亦不敢苟同。因為道理很簡單，正如我們前面所比喻的那樣，在偵查期間，刑事起訴法庭法官行使職權的機制就如同需要上弦的鐘表，在鐘表未上弦之前——即從程序上講，在沒有檢察院的建議時，是根本談不上刑事起訴法庭法官決定採用強制措施的“職權”的。而法官的自由裁量權是指法官對其有權作出決定的事宜可“自由裁量”，在無權的時候怎麼可能會有“自由裁量”呢？倘真有之，“自由裁量”豈不成了“違法”的代名詞？

因此，我們始終認為，刑事起訴法庭法官脫離檢察院的建議，對嫌犯採用強制措施即與法律規定不符，同時還侵犯了檢察院的職權，有違審檢分立原則。

應該指出，上述“限制論”的觀點絕不僅僅適用於強制措施的採用程序方面，它還應當適用於刑事起訴法庭在偵查期間行使職權的各個方面。質言之，在現行刑事訴訟法律框架下，檢察院的建議對刑事起訴法庭法官決定(標的)的限制功能是顯而易見的，而且具有普遍性。[24] 這一方面是因為法律已有明確的規定，另一方面還因為在整個《刑事訴訟法典》中並沒有任何對刑事起訴法庭法官行使職權的前提條件和程序的“但書”或例外規定。

由上可見，“起因論”片面強調和夸大法官了的自由裁量權，曲解了法官依職權進行調查的基本原則，[25] 且與現行法律的規定明顯不符。

我們認為，立法者設定的刑事起訴法庭法官應聲請行使職權機制的妙處就在於，它一方面使訴訟行為(特別是偵查行為)的合法性，多了一個“安全閥”，另一方面亦限制了法官在非審判訴訟階段的主動參與，以維護法官的中立角色和審檢分立原則。

2.刑事起訴法庭與檢察院的職權分配

毋庸諱言，刑事起訴法庭法官介入偵查，行使前述專屬權限，在很大程度上限制了檢察院對偵查的領導權。從某種意義上講，這種限制的確有它積極的一面，但是其消極的一面同樣不容忽視。就消極的一面而言，我們首先遇到的是“領導者無權”的不正常現象。例如，在現行刑事訴訟制度下，刑事起訴法庭法官有權將屬免除處罰情況的案件歸檔，而對於依法享有檢控權的檢察院對上述情況卻無權決定歸檔。[26] 由此可見，領導偵查的檢察院不具有完整的控訴決定權，或者說，刑事起訴法庭法官與檢察院分享了檢控權。同樣的問題亦存在偵查期間強制措施的採用方面。其次，刑事起訴法庭的運作亦在不同程度上降低了刑事偵查的效率。例如，根據法律規定，輔助人、民事當事人及證人依法向刑事起訴法庭法官作出的供未來備忘用聲明可在審判聽證中宣讀，而上述人等在檢察院作出的聲明則不具有此效力。[27] 眾所周知，檢察院在偵查中聽取輔助人、民事當事人及證人的聲明是必要且理所當然的偵查措施。然而，由檢察院所獲取的聲明筆錄原則上不得在審判聽證中宣讀，不僅降低了檢察院作為司法機關的尊嚴及其取證的公信力，同時亦使相關的偵查措施重複進行，嚴重影響偵查的效率。[28]

就司法職能而言，刑事起訴法庭法官介入偵查，並對重大偵查行為享有決定權以及享有審查檢察院控訴及歸檔批示之預審權，本質上是法官行使偵查權和控訴權。刑事起訴法庭與檢察院目前的這種職權分配未能充分體現《基本法》所確立的審檢分立的司法制度，同時也使刑事起訴法庭僭越了檢察院的法定職能。

四、刑事起訴法庭制度的革新

在分析了澳門現行刑事起訴法庭制度後，我們可以發現，這一制度目前仍然保留著法官職司審前調查的“古老”傳統。這我們從刑事起訴法庭法官享有的堪稱廣泛的權限中便可窺見一二。然而，應該說，在現代審檢分立的司法制度下，該制度的缺陷日趨明顯，由此引發的理論紛爭亦愈演愈烈。[29]

《基本法》保留刑事起訴法庭制度故然有其政治方面的考慮，而早期的立法者設立刑事起訴訟法庭制度的原始善意亦不應受到非議。但是，我們今天必須意識到，刑事起訴法庭制度作為澳門刑事司法制度的組成部分，它應當配合《基本法》所確立的司法制度的整體運作並符合其基本要求，即確實體現和落實法院行使審判職能，檢察院行使檢察職能。必須承認的是，澳門回歸祖國後的司法實踐表明，現行的刑事起訴法庭制度的某些設置在不同程度上已經難以回應新的司法制度正常運轉的需要，甚至給這一制度帶來衝擊，同時亦阻礙著刑事訴訟效率的提高。誠然，從澳門的實際來看，基於憲政制度上的考慮，目前並不存在廢除此制度的法律依據。但是，對現行刑事起訴法庭制度進行革新顯然已成為澳門刑事訴訟現代化的迫切需要和必要之舉。

在此，我們就刑事起訴法庭制度的革新提出一些初步想法，以資立法者參考研判。

(一)堅持審檢分立原則、科學合理地設定刑事起訴法庭的職權

從世界範圍看，目前在許多國家，法官對於偵查活動均有不同程度的介入。例如，在日本，偵查過程中對於特定的偵查措施則實行法官“令狀主義”。[30] 又如美國，對於搜查住所等偵查行為，規定必須取得法官的命令。德國、法國、葡國亦無不如此。

應當看到，由法官介入偵查，對特定偵查行為作出專屬決定，是人類社會由“警察國家”向“法治國家”轉化的重要標誌。法官介入偵查行為最主要的目的是由司法機關對偵查機關(通常是警察機關)行為的合法性進行監督，以期最大限度地保障嫌犯的合法權益不受侵犯。

然而，如前所述，法官對特定偵查行為作出決定，其本身與法官的固有職能是相衝突的，作為“中立裁判者”的法官實施偵查行為(如搜集證據、採用強制措施等)，勢必令人質疑審判者的公正性及中立性，儘管法律禁止相關法官參與審判階段的訴訟行為，但畢竟法官介入偵查，與人們心目中法官職司審判的角色相違背。另一方面，法官介入偵查，也有悖於現代審檢分立的司法原則。當今世界，雖然各國對檢察院的定位不儘相同，對於檢察職能的法律屬性的認定亦存有分歧。但是，在認同檢察院為獨立的司法機關、檢察權是司法權的國家和地區，法官介入偵查領域難免給人以“越俎代庖”的感覺，從而使審判職能和檢察職能界線不清。澳門現行刑事起訴法庭制度所存在的問題即是如此。

根據《基本法》的規定，澳門法院和檢察院均為司法機關，實行審檢分立的司法制度。法院獨立行使審判職能，檢察院獨立行使檢察職能。

在澳門現行法律框架下，促進刑事訴訟、領導偵查和控訴是檢察院的核心職責和權限。刑事起訴法庭法官對偵查及控訴的過多地介入(作出決定的行為及預審)實際上“分拆”了檢察院的檢察職能，進而弱化了檢察院在刑事訴訟偵查和控訴階段的角色和功能。

毫無疑問，刑事起訴法庭制度設立的初衷是加強司法機關對刑事偵查(警察權力)的監督，保障偵查程序的合法性及刑事案件當事人，特別是嫌犯的合法權益。從歷史的觀點看，刑事起訴法庭制度的設立在很大程度上是與檢察制度不發達相聯繫的。質言之，它是將檢察機關視為行政機關或將檢察權歸屬於行政權或行政機關主導偵查的訴訟制度下的產物。在這種制度下，由於檢控機關具有明顯的“當事人”特徵，人們普遍相信作為第三者的法官作出的決定更為公正，因而容忍本應作為審判者的法官代行一部分偵查和控訴權。事實上，這樣做與法官的“天職”並不相符。

時過境遷，當檢察制度逐漸成熟，特別是檢察機關完全脫離行政機關而成為與法院相對應的獨立的司法機關、檢察權被視為是司法權的組成部分後，刑事起訴法庭的許多職權設置及行使便越來越顯得與審檢分立的司法原則格格不入了。

當然，由於檢察院擔負著偵查和控訴刑事犯罪的職責，無可避免地給人們的印象是，檢察院在刑事訴訟中只不過是當事人一方(檢控方)，由此，檢察院的公正性及中立性亦受到因對現代檢察權缺乏正確理解的人們的質疑。很顯然，這是歷史形成的誤解。正是由於這一誤解的存在，不少人目前仍覺得還是由法官介入偵查來保障嫌犯的權益及制衡偵控機關為好。我們認為，現在是消除上述誤解的時候了。毋庸諱言，檢察院帶有利益傾向的看法始終是人們將其“當事人”化的主要原因。孰不知，澳門今天的檢察院已是與法院對等的司法機關。

面對上述可謂根深柢固的誤解，我們有責任向世人闡明這樣一個事實，即當我們對司法職能的構成進行科學的分析後，便會發現檢察院與法院均是代表社會和公共利益在行使公共權力——司法權，而客觀公正則是行使司法權的基本要求。這一點對檢察院絕不例外。[31]

因此，我們不應以檢察院在司法制度中的職能不同於法官為理由，就認定檢察院缺乏客觀公正的“基因”。

當然，我們並不否認審檢二機關在行使司法職能時應建立必要的制約機制，但這不應建立於對檢察院客觀公正的懷疑及審檢職能不分的基礎上。此外，相關的制約機制亦應限定在必要的範圍內。應該承認，現行刑事起訴法庭法官某些職權的設置恰恰未能滿足這樣要求。

首先，現行刑事起訴法庭制度未能突顯《基本法》和《司法組織綱要法》所確定的檢察院獨立行使檢察職能的精神。從刑事起訴法庭法官目前所享有的權限可以看出，審判職能和檢察職能並未得到清晰的劃分，且法官的職權有不少屬於檢察職能的範疇。其次，在刑事起訴法庭和檢察院的職權劃分上，檢察院的職權受到較多不夠科學的限制和削弱，法官對偵查的介入過多，權限偏大，法官事實上行使了許多本應屬檢察院的職權，而檢察院與刑事起訴法庭之間亦未能建立起合理有效的制衡關係。因此，在未來修法時，有必要堅持審檢分立的原則，對刑事起訴法庭與檢察院在偵查階段的職權作出更為合理的劃分。以最低介入為原則來設定法官的職權，賦予檢察院獨立完整的偵控權，使之成為偵查的真正領導者。如此方符合《基本法》確立的審檢分立、法院和檢察院獨立行使職權的司法體制。

(二)強化檢察院的職能和職權

應指出，強化檢察院在偵查和控訴階段的職能和職權是革新刑事起訴法庭制度的一個重要方面。從長遠來講，我們認為，由於檢察院是作為獨立行使職能的司法機關而存在的，故在審前階段理應由檢察院全權負責偵查及控訴工作，法官則應不介入或少介入此階段的訴訟活動。但是，考慮到《基本法》已對刑事起訴法庭的存在作出憲制性規定，故現階段在保留刑事起訴法庭制度的前提下，相關的革新工作主要應側重強化檢察院的職能和職權。

在此方面，以下問題應當予以關注：

1.充實檢察院的偵查領導權

眾所周知，在現行法律框架下，檢察院對偵查的領導權並不完整，其受到來自刑事起訴法庭的相當大的制約。這主要表現為，檢察院對特定偵查行為不享有決定權。例如，通常情況下的住所搜索、電話監聽、電話通訊及銀行交易資料的獲取、強制措施的採用等，檢察院均無權自行決定。這種狀況實際上嚴重削弱了檢察院所擔負的領導偵查的訴訟職能，同時，亦使檢察院所領導的偵查的效率因需經過刑事起訴法庭法官過多的批準程序而降低。

據此，我們認為，未來修法應充實檢察院現行的職權，具體講：

(1)關於強制措施

強制措施是為保障刑事訴訟順利進行，由司法當局依法對嫌犯採適用的強制其作出或不作出一定行為，或剝奪其人身自由的訴訟措施。澳門《刑事訴訟法典》中規定了六種強制措施。然而，根據現行法律規定，在偵查階段，檢察院只可決定採用強制嫌犯提交身份和居所資料的強制措施，採用其他五項強制措施的決定權則屬刑事起訴法庭法官。對此，我們認為，既然法律規定檢察院是偵查的領導者，那麼作為訴訟保障措施的強制措施完全可以由檢察院決定採用。當然，考慮到羈押措施是剝奪嫌犯人身自由的強制措施，為慎重起見，我們亦不反對，在羈押措施的採用程序上仍保留現行的機制，即由檢察院建議，由刑事起訴法庭法官作出決定。倘真賦予檢察院採用強制措施的決定權，為保證檢察官採用的強制措施的合法性受到監督及對不當決定可以得到及時的救濟，有必要相應規定對檢察官採用強制措施的決定可向其上級聲明異議。

(2)關於偵查措施

在此方面，我們主張，現行制度中刑事起訴法庭法官在偵查期間享有的下列專屬權限可劃歸由檢察院專門行使：

a. 在律師事務所、醫生診所及銀行場進行搜索和扣押；

b. 命令或許可扣押函件及首先知悉被扣押函件之內容；

c. 電話監聽。

此外，根據現行法律規定，對於被拘留的嫌犯應於48小時內移送刑事起訴法庭法官進行首次司法訊問。然而，實踐中，刑事警察機關在拘留嫌犯後先是將之移送檢察院，檢察院審查相關案件往往亦需要一定的時間。因此，有必要延長檢察院審查案件之時間。為此，我們設想，可規定刑事警察機關應於拘留嫌犯後48小時內將之送交檢察院，[32] 檢察院倘認為必要，應於24小時內將嫌犯送刑事起法庭進行首次司法訊問。

2.整合檢察院的控訴決定權

前文指出，目前刑事起訴法庭對於特定的刑事案件享有歸檔權和中止訴訟權。這實際上是行使了檢察院所享有的決定偵查終結的權限(控訴或歸檔)。應強調，對偵查終結後案件的提出控訴抑或歸檔的權限是檢察權的重要內容，應由檢察院統一行使，法官不應在審判階段之前，決定刑事訴訟程序的歸檔或中止。這是審檢分立，各司其職的基本要求。因此，有必要將刑事起訴法庭法官目前享有的上述權限劃歸檢察院行使，使檢察院享有完整的控訴決定權。

與此同時，鑒於目前由刑事起訴法庭法官對檢察院的控訴及歸檔批示進行核實，並決定是否起訴的預審制度與《基本法》確立的審檢分立、法院及檢察院獨立行使職能的制度不相配合，且不利於提高訴訟效率，[33] 故有必要取消現行的預審制度，將偵查後案件是否提交審判的權力完全賦予檢察院。

另外，為了優化檢察院行使控訴決定權的工作，節約訴訟資源、降低訴訟成本，減少不必要的控訴，我們建議引入“起訴便宜主義”的機制。[34] 根據現行《刑事訴訟法典》的規定，如偵查期間收集到充分跡象，顯示有犯罪發生及何人為犯罪行為人，檢察院必須對該人提出控訴。[35] 據此，可以認為，澳門在公訴問題上採用的是“起訴法定主義”，即只要具備犯罪嫌疑和訴訟條件，檢察院就一定要起訴。儘管《刑事訴訟法典》第262條和第263條規定了偵查期間屬免除處罰情況的歸檔和訴訟程序暫時中止的機制，但由於決定權屬刑事起訴法庭法官而非檢察官，故該機制不能視為是起訴便宜主義的體現。相對於檢察院而言，其始終是受“起訴法定主義”所約束的。

應該承認，“起訴法定主義”最能體現“違法必究”、“有罪必罰”的法治精神和法律面前人人平等原則。但是，現代各國或地區的司法實踐不斷證明，實現法律及公正應考慮刑罰個別化、[36] 公共利益、訴訟成本及社會認同等綜合因素，片面單純地追求“有罪必訴”，而忽略刑罰個別化和公共利益的要求，不計訴訟成本、欠缺社會認同的刑事控訴並非理想的控訴。這在對一些危害不大的輕微刑事案件的控訴方面表現尤為明顯。此外，根據罪刑法定原則的要求，刑事立法應具備正當合理的理由，刑事司法同樣如此。我們認為，控訴犯罪應當尋求合法性與合理性的最佳結合。在刑事司法過程中，特別是在刑事控訴問題上，在堅持合法性原則的同時，還應力求做到以下兩個方面：一、要從社會整體的價值觀念和需求出發，審視控訴的必要性，注重使刑法調節社會關係的功能與其他規範手段調節社會關係的功能的協調。二、要從刑法自身的屬性出發審視控訴的必要性，即必須清醒地意識到，刑法是補充法、是最後的法律制裁手段，但並非任何時候都是最佳的制裁手段，[37] 因此必須“謹慎控訴”，否則有悖於刑法的謙抑性，[38] 不利於社會之安定。基於此，我們主張適當採用起訴便宜主義，對輕微的刑事案件進行控訴篩選，以使檢察院的追訴工作最大程度上作到既合法又合理。

需指出，倘真引入“起訴便宜主義”機制，現行最簡易訴訟程序亦相應失去其存在價值。從前文對最簡易訴訟程序的介紹可以看出，就程序而言，其並未作到“最簡易”，其制度設計似乎還不如簡易訴訟程序容易操作。[39] 從司法實踐看，《刑事訴訟法典》頒行至今，司法機關從未適用過最簡易訴訟程序處理刑事案件。事實上，最簡易訴訟程序所要處理的問題，完全可以透過檢察院運用“起訴便宜主義”機制加以解決，而無需法官的介入。法官的介入只會增加訴訟的繁瑣性，拖延訴訟的進度，擴大訴訟的成本，既不利於快捷有效地對輕微刑事案件作出處理，亦不符合訴訟經濟原則。

(三)健全刑事起訴法庭的運作機制

刑事起訴法庭與檢察院的關係本質上是審判機關與檢察機關的關係，它折射出的應是審判職能和檢察職能分別由不同機關行使的司法運作理念。然而，在現行體制下，這種理念並未得到充分的體現和尊崇，刑事起訴法庭的職權對檢察權的過多“滲透”，模糊了審檢分立原則的真諦。此外，在對現行制度所規定的刑事起訴法庭須“應聲請行使職權”的理解上，理論界以及實際部門仍存在模糊認識。[40] 正是由於目前存在的制度設置缺陷以及認識上的偏差，致使檢察院未能充分地履行其檢控職能，而刑事起訴法庭又過多且主動地扮演了偵控方的角色，在偵控乃至控訴階段成了某些訴訟行為“事實上的領導者”。有鑑於此，我們認為，有必要健全刑事起訴法庭的運作機制，清晰地劃分審檢職能，突出檢察院在偵查和控訴階段的領導地位和刑事起訴法庭法官行使職權的“被動性”，明確規定法官不得無聲請的情況下，主動行使職權，否則將構成無效之訴訟行為。藉此使刑事起訴法庭真正成為人權保障和訴訟合法性的“過濾器”，而非檢察院以外的又一偵控機關。

五、結語

當今世界，公正和效率已成為法治國家刑事訴訟的基本要求及價值取向。為此，世界各國和地區已不同程度地對刑事訴訟制度進行著現代化的革新工作。在刑事訴訟制度改革這一世界性的大趨勢面前，澳門現行刑事訴訟制度不可避免地會受到新思維的衝擊，偏安一隅、因循守舊的思想已無法適應時代的要求。在澳門刑事訴訟制度的現代化方面，刑事起訴法庭制度的革新應當說是其重要的一環，也是難度較大的部分。我們認為，刑事起訴法庭制度的革新不僅僅是個立法問題，它還是個司法問題，更是個關乎澳門法治建設的社會問題。因此，我們必須在《基本法》為澳門設定的審檢分立的司法制度基礎上，與時並進，更新觀念，給之以高度關注，並為之出謀劃策。相信這是我們應該且能夠做到的。

[1] 參見《法國刑事訴訟法典》，余叔通 謝朝華譯，中國政法大學出版社1997年版，第4頁。
[2] 例如，根據德國現行刑事訴訟法典的規定，通常情況下，命令扣押、監視電訊往來、住所搜查、設卡檢查、逮捕等均須由法官決定。
[3] 參見陳志龍(臺灣大學法律系教授)撰寫之“預審制度與檢察官”一文，刊於《中澳港臺檢察律政法律研討會論文集》，澳門特別行政區檢察院2000年12月出版。
[4] 參見《澳門法律概述》，中國政法大學出版社1993年出版，第48頁。
[5] 法國曾於1993年1月取消了預審法官批準臨時羈押的權力，但同年8月又將此權力恢復給預審法官行使。德國現行刑事訴訟法已無預審制度的規定。
[6] 參見《司法組織綱要法》第27條第2款。
[7] 參見第35/2004號行政法規第6條。
[8] 參見《司法組織綱要法》第36條第5項及第44條第9項之規定。
[9] 這裡“審判職能”乃葡文“funções jurisdicionais”的譯文。葡文“funções jurisdicionais”亦可譯作“司法職能”。本人認為，此處譯為“司法職能”似更準確，因為，從邏輯上講，“審判職能”只存在於刑事訴訟的審判階段。
[10] 《刑事訴訟法典》規定了六種強制措施，即強制提交身份及居所資料、強制提供擔保、強制定期報到、禁止離境和接觸、中止職務、職業或權利和羈押。檢察院只有權決定採用強制提交身份及居所資料的強制措施。
[11] 參見《刑事訴訟法典》第57條第5款、第253條、第163條第6款及第159條第5款。
[12] 參見《刑事訴訟法典》第262條和第263條。
[13] 例如，控訴提出後，刑事起訴法庭可應聲請命令中止刑事訴訟程序(《刑事訴訟法典》第7條第3款)。
[14] 參見《刑事訴訟法典》第250條第2款及第251條第2款。
[15] 《刑事訴訟法典》將檢察院對嫌犯提出之犯罪指控稱為“控訴”，將刑事起訴法官預審後對嫌犯提出之犯罪指控稱為“起訴”。
[16] 《刑事訴訟法典》規定的訴訟程序有普通訴訟程序和特別訴訟程序兩種，特別訴訟程序包括簡易訴訟程序、最簡易訴訟程序和輕微違反程序。適用簡易訴訟程序和輕微違反程序的案件均由初級法院的刑事(審判)法庭審理；適用最簡易訴訟程序的案件則由刑事起訴法庭審理。
[17] 澳門回歸前適用的《司法組織法》(第17/92/M號法令)及《刑事訴訟法典》均未規定刑事起訴法庭具有執行徒刑和收容保安處分之權限。1999年12月20日開始生效的現行《司法組織綱要法》(第9/1999號法律)擴大了刑事起訴法庭的管轄權，增加了該法庭執行徒刑和收容保安處分的權限(參見該法第29條第2款)。
[18] 第86/99/M號法令對在徒刑及收容保安處分的執行及其效果方面的司法介入制度作出了專門規範，《司法組織綱要法》則明確了司法機關之一的法院的管轄權歸屬。
[19] 根據《司法組織綱要法》第56條之規定，檢察院的職責包括：(1)在法庭上代表澳門特別行政區；(2)實行刑事訴訟；(3)維護合法性及法律所規定的利益；(4)依法監察《基本法》的實施。
[20] 偵查的概念可以從狹義和廣義上來理解和劃分。狹義的刑事偵查，是指由偵查機關(檢察院及警察機關)進行的一切調查取証措施及有關的訴訟保障措施。廣義的刑事偵查，是指除狹義的偵查外，還包括檢察院的控訴和歸檔的活動。澳門法律採用的是廣義的偵查概念。
[21] 參見《刑事訴訟法典》第162條第2款和第163條第6款之規定。
[22] 參見《刑事訴訟法典》第179條第1款。
[23] 詳見拙文“論刑事訴訟中的強制措施”，刊於《澳門檢察》創刊號，澳門特別行政區檢察院2000年10月出版。
[24] 凡法律明確規定，須聲請之訴訟行為，在無聲請時，刑事起訴法庭法官均不得主動作出。例如，對被拘留嫌犯的首次司法訊問、在律師事務所、醫生診所或銀行場所進行搜索及扣押、電話監聽等。(參見《刑事訴訟法典》第250條第2款和第251條第2款)。
[25] 我們不否認，為了作出良好的裁斷，法官可依職權進行必要之調查。但是，法官依職權進行調查的目的是解決既定之問題(訴訟標的)，而非自行提出新的問題再由自己裁斷之。“起因論”恰恰違反了這一法官斷案的基本規則。
[26] 參見《刑事訴訟法典》第262條。
[27] 參見《刑事訴訟法典》第337條。
[28] 在偵查期間，為使相關聲明筆錄可在將來審判聽證中宣讀，檢察院在聽取輔助人、民事當事人及證人聲明後，通常還要建議刑事起訴法庭法官再聽取一次上述人等聲明。
[29] 參見陳志龍(臺灣大學法律系教授)撰寫之“預審制度與檢察官”一文，刊於《中澳港臺檢察律政法律研討會論文集》，澳門特別行政區檢察院2000年12月出版。
[30] 所謂“令狀主義”，是指在刑事訴訟過程中，特別是偵查階段，針對嫌犯採用特定的訴訟措施，如逮捕、侵入住所等，只有在取得法官的命令之後方可進行。
[31] 目前，有些國家實行國家起訴(壟斷)主義，如日本，規定起訴權為檢察官所獨享，被害人等普通人不能起訴，借此避免由非公權機關或一般人進行起訴，可能使追訴受到特定情緒或政治動機的影響。這在一定程度上亦反映了檢察官非為“當事人”的獨特身份。
[32] 根據現行《刑事訴訟法典》的規定，任何警察實體拘留嫌犯後應立即告知檢察院，但並未規定何時送交檢察院。
[33] 根據現行法律規定，如果有嫌犯被拘禁，預審的期限為兩個月，特定犯罪可為三個月；如果嫌犯未被拘禁，預審的期限為四個月。
[34] 所謂“起訴便宜主義”，又稱起訴裁量主義，是指雖然具備犯罪嫌疑及訴訟條件，但在不必要提出起訴時，由檢察官裁量做出不起訴的決定。例如，《日本刑事訴訟法典》第248條規定：“根據犯人的性格、年齡、及境遇、犯罪的輕重及犯罪後的情況，在不必要追訴時，不提起公訴。”
[35] 參見《刑事訴訟法典》第265條第1款。
[36] 我們認為，刑罰個別化，不僅限於審判階段的量刑個別化，而且還包括刑罰執行的個別化及刑事追訴個別化。
[37] 德國著名刑法學家耶林曾指出：“刑罰如兩刃之劍，用之不得其當，則國家與個人兩受其害。”(轉引自林山田著：《刑罰學》，臺灣商務印書館股份有限公司1983年版，第127頁。)此語對於刑事控訴同樣具有警示意義。
[38] 刑法的謙抑性，是指立法者應當力求以最小的支出—少用甚至不用刑罰(而用其他刑罰替代措施)，獲取最大的社會效益—有效地預防和控制犯罪。(參見陳興良著：《刑法的價值構造》，中國人民大學出版社，1998年版，第353頁。)我們認為，在刑事司法中，同樣應重視刑法的謙抑性。
[39] 參見《刑事訴訟法典》第362-372條。
[40] 有觀點認為，只要檢察院將卷宗送交刑事起訴法庭，聲請作出特定訴訟行為，刑事起訴法庭法官便有權作出檢察院未聲請作出之訴訟行為。例如，檢察院聲請法官對嫌犯採用強制措施，法官可自行決定拘留嫌犯，並立即對該嫌犯進行首次司法訊問(按照《刑事訴訟法典》第251條第2款的規定，首次司法訊問須由檢察院聲請進行)。我們認為，這種觀點明顯違反了現行刑事訴訟法的規定，使法定的刑事起訴法庭法官行使職權的“聲請”機制形同虛設。

 
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