成人教育與法律改革 － 兼論澳門特別行政區司法架構的新變化
檢察長 何超明
二零零零年七月二十一日 
回歸後的澳門，正面臨著一場澳門歷史上從未有過的變革。它已經從一個被葡萄牙所管治的地區，歷史性地轉變為中華人民共和國澳門特別行政區。這一劃時代的根本轉變，必然會給澳門的法律及司法建制帶來一場前無古人的革命。毫無疑問，為了使澳門的法律及司法建制在歷史的轉變中不負使命，法律改革將是澳門法制發展的必經之路，而它的成功與否，關鍵在於人才的培養。
一、澳門檢察院的建立標誌著司法建制進入新的歷史時期
就現代法治國家而言，檢控權與審判權在法律上均有明確的定位，在司法實踐上更是分別由唯一執行檢控權的檢察院（又或律政署檢察官）以及唯一具有審判權的法院對等行使，兩者必須平等而又和諧地履行司法職責，從而構成一個完備的法制社會，這是現代文明法治國家已經實行多年而且行之有效的途徑。比較一下回歸前的澳門，卻有令人難以置信的驚人發現：長期以來，在澳門具有司法機關地位的只有法院。盡管於一九九一年頒佈《澳門司法組織綱要法》，從而建立了澳門檢察官公署，但該公署在一定程度上仍被視為葡萄牙檢察官公署在澳門的延伸。檢察院的最高領導稱“共和國助理總檢察長”，必須由在葡萄牙具有相應級別的檢察官擔任，其他的檢察官也大多由屬於葡萄牙檢察官編制的司法官擔任。這種有缺陷的司法建制，不但落後於澳門社會的發展，也是回歸之前面對治安欠佳而束手無策的原因之一。
隨著《澳門特別行政區基本法》的實施，澳門進入了一個新的歷史時期。基本法第四章所確立的特區司法機關中明確寫上了“法院和檢察院”。而在其第九十條中，更是在澳門法律發展史上第一次明確了檢察院的地位和作用。為確保獨立檢察權和終審權的行使，執法者的職責就是忠實地執行法律。因此，回歸後通過新修訂的《司法組織綱要法》，在澳門司法組織架構中設立了終審法院以及與其審級相等的檢察院。澳門檢察院至此有了較為健全、完善的體制
二、檢察院的組織與權限
法制的發展與社會的進步一樣，絕不會是一帆風順的。實施基本法必定有許多新的法律問題需要研究和發展。香港關於基本法的憲制爭論就是一個明證。在澳門，建立一個怎樣的檢察院，是否也與法院一樣設三級檢察院，即“初級、中級、高級”檢察院？這是一場沒有前車可鑒的革命。所有的最終依據只是基本法所確立的一個原則，即檢察院乃是一個獨立的司法機關，它與法院對等獨立行使檢察權。
路，從來就是人走出來的。經過對法律以及澳門社會格局審慎、深入的分析，澳門檢察院最終採取了“一院建制、三級派任”的新的司法架構和運作模式。
“一院建制”指的是，在檢察院的機構設置上，不設立對應於三級法院的三級檢察院，而是採用了單一組織架構，即只設立一個檢察院的方式。在澳門這樣一個擁有四十多萬人口的小型城市中，適宜以“大社會，小政府”為主導原則來建立政府部門的組織框架。在檢察機關的組織方面，也適用這樣的原則。“一院建制”的組織形式不僅符合澳門地域較小、人口不多的特點，也有助於精簡機構及人員和提高檢察工作的效率。
“三級派任”指的是，檢察官分為三個級別，他們可以據此在三級法院內代表檢察院履行職責。從這裹可以看到，澳門檢察院的運作方式，一方面承襲了葡萄牙檢察制度中的派任制度（即檢審合署制），同時，更採用了某些大陸法國家所使用的較為先進的做法，向著檢審完全分立的方向發展。從這個意義上可以說，澳門的司法機關真正進入了劃時代的過渡。
澳門檢察院的“三級派任”的具體方式是：在終審法院，由檢察長代表澳門特區檢察院，必要時可由助理檢察長協助檢察長的工作；在中級法院，由助理檢察長代表檢察院；在第一審法院，包括初級法院和行政法院，由檢察官（即除檢察長及助理檢察長以外的其他檢察官）代表檢察院，案情嚴重、複雜或涉及重大公共利益時，也可由助理檢察長在第一審法院代表檢察院。
鑒於這樣的運作方式，澳門特區檢察院分別在終審法院、中級法院、初級法院、行政法院設立了辦事處。各辦事處由助理檢察長及檢察官領導日常工作，並配備一定人數的司法輔助人員予以協助。
對刑事案件的領導和監督主要是通過設立獨立運作的刑事訴訟辦事處而進行的。在這裏，由助理檢察長領導一批有刑事偵查經驗、熟悉訴訟程序的檢察官進行，他們由司法輔助人員協助。
刑事訴訟辦事處的主要工作是：接收刑事檢察部門以及其他部門移送的刑事案件，以及所有有關刑事案件的檢舉和揭發信件；負責領導刑事警察部門對案件進行刑事偵查；採取拘留、扣押、搜查等強制措施；決定對案件提起公訴或決定歸檔（即不作起訴）。該辦事處還設立由檢察長直接領導、多名檢察官組成的特別刑事案件組，專責、優先處理重大刑事案件（包括殺人，綁架等嚴重刑事犯罪）和涉及有組織犯罪活動的案件的偵查和起訴工作，以便及時搜集證據和及時提出檢控。
但是，可以看到，派任制度的實施也存在一定的問題：在由第一審法院審理的刑事案件中，面對某一具體個案，領導刑事偵查的工作由刑事訴訟辦事處的一名檢察官負責，而就同一個案在法院審判階段支持公訴的工作，則由派任於第一審法院的另一名檢察官負責，這樣不僅導致了工作上的不必要重疊，浪費檢察院原已緊缺的人力資源，亦妨礙了檢察工作效率的提高。因此，從檢察工作長遠發展的角度而言，應通過對訴訟法的適當修訂，逐步使檢察院的運作過渡至檢審一體的模式，從而在澳門建立起一套獨立、有效的檢控系統。
在澳門特區的司法制度中，檢察院是唯一具有檢察職能的司法機關，獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉。檢察院的獨立性，不僅體現於檢察院的工作僅須以合法性和客觀標準為依據，也體現於檢察官除法律規定應遵守的指示外無須聽從任何當局或任何人的命令。
檢察院的職責是：在法律上代表澳門特別行政區，領導刑事偵察，實行刑事訴訟，維護合法性，以及監督法律的實施。
法律賦予了檢察院廣泛的權限，主要包括：
(一)代表澳門特別行政區、本地區公庫、市政機構、無行為能力人、不確定人及失蹤人；
(二)在法律規定的情況下，維護集體利益或大眾利益；
(三)提起刑事訴訟；
(四)依據訴訟法律的規定領導刑事調查；
(五)監察刑事警察機關在程序上的行為；
(六)促進及合作進行預防犯罪的活動；
(七)在其職責範圍內，維護法院的獨立性，並關注法院的職責是否依法履行；
(八)在具有正當性的情況下，促進法院裁判的執行；
(九)依職權在法院代理勞工及其家屬，以維護其權利；
(十)在履行職責時要求其他當局提供協助；
(十一)參與破產或無償還能力的司法程序以及所有涉及公共利益的司法程序；
(十二)對因當事人的法律欺詐行為而作出的裁判提起上訴；
(十三)在法律規定的情況下，或應行政長官或立法會主席的請求，行使諮詢職能；
(十四)行使法律賦予的其他權限。
在檢察院的各項權限中，領導刑事偵查和提起刑事訴訟是刑事範疇兩項最基本也是最主要的工作。提起刑事訴訟，主要是指檢察院在刑事訴訟方面具有立案，以及決定是否提起公訴的權力。領導刑事偵查，主要是指在刑事案件的調查中，由檢察院領導刑事警察部門（主要是指澳門治安警察局和司法警察局）開展刑事偵查，以監督警察部門所進行的偵查行為的合法性，並按偵查工作的結果決定是否提起公訴。而維護合法性和監管法律實施，則是在訴訟程序和民事、行政範疇最具有特色的任務。
三、 法律改革的關鍵在於培養人才
如前所述，法律改革是特區法制發展的必經之路，它的成功與否，關鍵在於人才的培養，而成人教育在此則有著相當廣闊的空間。
1、關於基本法之訴的問題
憲政的發展與社會的發展相同步，隨著澳門成為中華人民共和國特別行政區這一新的歷史時刻起，有關特區憲政的一系列法律問題，都必定會在實踐中得以磨合。其中關於基本法之訴，是一個最根本和最為需要小心處理的問題。
我們認為，根據《澳門特別行政區基本法》的立法精神，為保障基本法的貫徹、實施，應設立兩類機制： (1)解釋程序，即立法保障，由全國人大常委會負責。毫無疑問，基本法的解釋權在全國人大常委會，對於基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和澳門特別行政區關係的條款，即基本法自治範圍外條款的具體涵義的明確界定，應由全國人大常委會作出解釋。
(2)基本法之訴，即司法保障，由澳門特別行政區法院負責。澳門特別行政區《司法組織綱要法》對此也有明確規定。基本法之訴用於保障基本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款和澳門特別行政區法院也可解釋的其他條款的執行。
根據《司法組織綱要法》的規定，澳門將自行制定訴訟法律規定澳門各級法院在何種情況下獲賦予行使基本法的解釋權，同時規定檢察院在何種情況下行使監督基本法實施的權限。
我們的觀點是，擁有提請解釋權的主體分別是：1)澳門特別行政區行政長官，其提請權來自基本法所規定的行政長官擁有執行基本法的權限；2)澳門特別行政區終審法院院長，其提請權來自基本法以及《司法組織綱要法》的有關規定；3)澳門特別行政區檢察院檢察長，其提請權來自基本法所賦予檢察院的檢察職能，以及《司法組織綱要法》的有關規定，即檢察院所承擔的維護合法性，監督法律實施，包括基本法實施的任務。
2、關於規範立法程序的問題
澳門在回歸前實行的是雙軌立法，即除了立法會當然行使立法權之外，澳門總督也可以自行立法，這種做法當然是與當時澳門所帶有的殖民主義色彩有關。基本法的實施使得這種制度被完全廢棄，在澳門特別行政區，立法會為特區唯一的立法機關，澳門正逐步形成立法、司法、行政權責分明的新社會模式。
法律改革碰到的首要問題是如何制定和清理與基本法不符、或與回歸後所制訂的法律不符的原有法律，這項任務一是由立法會專責小組清理，又或由行政機關各自清理後，再提出一個處理意見，使之符合基本法和符合澳門社會的實際。
其次，是必須保持法律的相對穩定和統一。我們認為，統籌立法較之與部門各自立法，無疑更具有科學性、規範性和協調性。
再者，必須是採用先易後難、先高後低的程序。對司法機關來說，在已經完成了自身的組織法和人員通則後，對《刑法典》和《刑事訴訟法典》的研究和修改，將會提到議事日程上來。在刑法方面，由於基本法對於澳門的政治架構、社會利益、公民權利等重新定位，法律上必須對此作出特殊的保護，並且必須對於侵犯這些根本利益的犯罪行為作出有力制裁。在刑訴法方面，原有的法律是針對澳門有兩個審級來寫的，回歸後澳門已經建立了三個審級，有自己獨立的立法權和終審權，訴訟法對此必須給予法律上的確認和規範。另一方面，為了使基本法所確認的刑事預審法庭制度得以發展，必須研究檢察預審和刑事起訴法庭職責劃分的問題，同時應明確檢審階段中審判權與檢控權如何各施其職，以利於加快辦案效率和確保依法辦案。
3、有關積極、穩妥地開展司法協助和司法互助工作的問題
打擊犯罪、維護社會秩序的工作的正常開展，在現今商業與信息時代，已經遠遠地超越了一個地域的限制。為此，澳門檢察院也必將會在上述方面尋求和開展與國際及臨近地區的合作，尤其是搞好與香港、中國內地的司法協助。
司法協助最基本的內容是調查取證、文書送達、判決或仲裁裁決的承認和執行等。在“一國兩制”前提下，對澳門和香港、中國內地的司法協助的定性，應排除國際司法協助關係一說，而將之視為一國之內、不同法域之間的區際司法協助關係。在開展這項工作時，應遵循一國兩制、協商、互惠、廣泛合作及靈活簡便等原則。至於有關協商的主體、方式、成果等，乃是必須首先解決，也是較難及尚未解決的問題。考慮到澳門檢察院工作中所涉及的司法協助問題的緊迫性，在目前尚未建立一個整体模式去全面地解決澳門和香港、內地的司法協助問題時，在司法協助領域有迫切需要的檢察院有必要更多地參與這方面的具體工作，從而解決檢察工作中的相關需求，並探索最終全面解決司法協助問題的途徑。
就刑事司法協助中急待解決的個案協查問題，澳門檢察院與中華人民共和國最高人民檢察院已就互為傳遞法律文書，互為提供有關的情報和證據，互為協助於本地或對方所在地進行調查等三方面的工作取得共識。雙方亦同意就個案協查工作的延續性、可操作性及規範化進行研究，並希望於適當時機，就個案協查的途徑、條件、內容及範圍形成正式文件。
4、關於司法人員的培訓問題
延續教育和成人教育最大的貢獻，在於將不斷更新的知識及時而又有效地提供予社會各階層人士。這在目前特區成立初始，在各種制度、觀念以至文化都需有所更新的時期，更顯得迫切。
澳門的司法人員必須得到社會性的有效培訓，才能適應新的歷史時期的需要。過去，司法官的培訓只有單軌制 主要由葡國教師或葡籍司法官任教的司法官培訓中心進行，培訓合格後才能進入司法官職程。回歸後法律摒棄了這個不合時宜的做法，而採取雙軌制的方式，即除了司法官培訓中心外，具有條件的人士也可以被任命為司法官（當然足夠、適當的法律培訓是最重要的）。因此，本人熱切期望澳門的成人教育學會與其它地區的嘉賓所舉辦的這個活動，能為成人教育與司法官人員的培訓探索一條新路。這也是我參加這個活動的目的。
多謝大家。 |
